Автор: В.Г. Балковая
Журнал: Вестник Пермского университета. Юридические науки 2012

Одним из важных признаков государственной службы в современном понимании является ее осуществление на профессиональной основе. Эта мысль справедлива и для таможенной службы, однако так было не всегда. Таможенное дело России должно было пройти длительный путь своего развития, прежде чем оформилась таможенная служба как особое направление государственно-властной деятельности.

Таможенная система – важная составляющая государственного механизма любого современного государства, призванная осуществлять фискальные, регулятивные и правоохранительные функции в сфере регулирования внешней торговли. Она оформляется и развивается вместе государственным механизмом, факторы, влияющие на его развитие, в той или иной мере отражаются и на таможенной системе. Для эффективного функционирования механизма государства важными проблемами являются кадровое укомплектование государственных структур, а также организация прохождения службы.

Реформирование таможенной службы современной России делает актуальными научные исследования, посвященные истории организационного оформления таможенной системы российского государства. Именно изучение ранних этапов истории таможенной службы позволяет выявить сущностные характеристики этого направления государственного управления, определить место таможенной службы в системе государственного механизма, а также ее роль в правовом регулировании России.

Таможенное дело на Руси возникло вместе с древнерусским государством еще на рубеже 1Х-Х вв. Именно в тот период оформилась древнейшая из таможенных пошлин – мыто, а также появились лица, ее собирающие – мытчики (мытники). Задачи, стоявшие перед таможенным делом той эпохи, значительно отличались от современных, фактически таможенное дело было способом организации косвенного налогообложения в древнерусском государстве. В рамках него осуществлялось пошлинное обложение внутренних сделок купли-продажи, сбор проезжих пошлин при пересечении таможенных барьеров и взыскание штрафных пошлин за нарушение указанных правил.

Так как уже на том этапе осуществление таможенного дела было сопряжено с возможностью применения принуждения, можно утверждать, что это была деятельность управленческая по своей сути, фискальная по целям осуществления и налоговая по форме своей реализации. Становление таможенного дела Руси было важной составляющей процесса оформления системы ее государственного финансового управления.

Передача таможен на откуп, активно практиковавшаяся на первом этапе формирования централизованного государства, не вполне отвечала идее централизации управления, ведь вопросы их внутренней организации и функционирования оказывались неподконтрольны государству. Исключение составляло лишь одно направление их деятельности – сдача откупных сумм. Поэтому, несмотря на многие выгоды, которые имела для государства передача таможен на откуп, во второй половине XVI в. велась работа по созданию принципиально новой модели таможни, которая была бы подчинена центральной власти по всем направлениям деятельности. Именно такую модель позволяло создать введение института «верной службы».

Политическая централизация Руси и создание в конце XV в. Московского государства поставили перед таможенным делом новые важные задачи: необходимость выработать единые в пределах крупного территориального образования подходы к таможенному оформлению и обложению, произвести унификацию таможенных процедур. Логически обоснованным в свете этого явилось первое в российской истории комплексное реформирование таможенной системы – так называемая таможенная реформа Ивана Грозного [8, с. 130-131]. Ее важнейшими мероприятиями стали формирование нового типа таможенного учреждения – таможенной избы, а также выработка подходов к его кадровому укомплектованию.

Таможенная реформа Ивана Грозного была одной из составляющих комплексной системы преобразований в местном управлении – земской реформы, в ходе которой была создана новая административнотерриториальная единица – уезд [6]. Тогда впервые была сформирована система органов местного управления, получивших статус изб. В каждом уезде были организованы: земская изба – орган, осуществлявший административное управление и прямое налогообложение; губная изба, реализовывавшая правоохранительную деятельность и суд; таможенная изба, ведавшая сбором таможенных пошлин с местных торгов [5, с. 24, 37]. Необходимо учитывать, что и в Московском государстве таможенное дело было ориентировано на обложение внутренней торговли, поэтому фактически таможенные избы организовывали всю систему косвенного налогообложения в уезде: в XVII в. на них была возложена обязанность осуществления банного сбора, сбора со свадеб (новоженных убрусов и выводных куниц), а нередко и питейных денег с государевых кабаков.

Важной проблемой, с которой столкнулось Московское централизованное государство, был хронический дефицит бюджетных средств – политическая централизация российских земель на сто пятьдесят лет обогнала экономическую. Поэтому при разработке концепции службы на уровне уезда была поставлена задача создать систему эффективного местного управления без увеличения объемов финансирования на содержание присутственных мест. Способом решения этой задачи было введение «верной службы».

Верная служба – это способ замещения государственных должностей в порядке государственной повинности местного населения, практиковавшийся в Московском централизованном государстве. При этом лица, рекрутированные для исполнения государственных должностей, безвозмездно осуществляли свои полномочия в течение определенного срока (одного года).

Откупное содержание таможен и верная служба долгое время не противостояли, а органично дополняли друг друга. Существовало достаточно много переходных вариантов, особенно на первом этапе проведения земской реформы, в период с 1551 по 1555 г. Таким переходным вариантом, в частности, являлась практика принудительных откупов. Например, А.Л. Хорошкевич в процессе изучения сословного состава служителей Турчасовской таможни по состоянию на середину 1550-х годов отмечал наличие 49 откупщиков из числа местного посадского населения [14, с. 230]. Похожую картину можно наблюдать и в Двинской таможенной грамоте 1560 г., где упоминалась группа «двинян» из 48 человек [13, с. 335]. Наличие такого значительного количества откупщиков из местных жителей означало, что обязанность сбора таможенных пошлин была фактически возложена на посад. Практика принудительных откупов не ограничивалась XVI в., в особых случаях она применялась и в более позднее время. В.Н. Захаров приводит пример перевода на принудительный откуп Пскова в 1634/35 гг. [7, с. 51].

Одно из наиболее ранних упоминаний о «верных таможенниках» относится к 1551 г. В принятой в указанном году Белозерской таможенной грамоте говорится о передаче наиболее важных таможенных пошлин для сбора группе лиц, состоящей из 2 «москвичей» и 20 «белозерцев». Эти лица не являлись откупщиками, а были назначены для сбора пошлин центральной властью, при вступлении в должность они приносили присягу и целовали крест [1, т. 1, с. 230].

Из этого видно, что в первоначальной модели верной службы должностных лиц местной администрации назначали представители центральной власти [9, с. 144]. Однако в более поздней модели вместо назначения представителями центральной администрации постепенно утвердился выборный порядок занятия должностей, когда таможенников избирало посадское население. Как писал Г.К. Котошихин, «во всех городах посадские люди устроены слободами и бывают погодно выбираны в царские службы в верные головы и целовальники» [10, с. 164].

А.А. Зимин в одной из своих работ отмечал, что «передав сбор пошлин в руки выборных от общин, правительство возложило на них обязанность уплачивать в казну те суммы, которые ему ранее гарантировали откупщики. В случае же недобора им предписывалось “разведчи по себе, те деньги полнити от себя”» [8, с. 130]. А так как большинство рядовых таможенных целовальников были не богатые купцы, а простые горожане, недостающую сумму возмещала вся община.

Выборы верных таможенников протоколировались: существовал особый вид отчетных документов местной администрации – «выбор на голову и целовальников» -предоставлявшийся в соответствующий приказ. Он заверялся подписями избирателей – жителей посада, которые несли субсидиарную ответственность за своих кандидатов: в случае недобора пошлин верными таможенниками они могли быть привлечены к уплате недобранной суммы [4, с. 246].

Контроль за проведением выборов таможенников осуществлял в XVI в. земский староста, а в XVII в. – воевода. Результаты выборов сообщались в Москву: «а как верного (за присягой) голову и целовальников к государеву крестному целованию приведешь, и таможенные пошлины и кабацкие деньги учнут сбирать на государя – и ты б о том отписал и выбор за руками и кабацкому всякому заводу роспись прислал в Москву в приказ» [2, с. 125].

К личным качествам кандидатов предъявлялись высокие требования. Так, в грамоте царя Алексея Михайловича воеводе Углича предписывалось «выбрать одного человека, самого лучшего и правдивого, зажиточного, которому б были всякие торги и промыслы, и таможенные, и кабацкие сборы за обычай» [15, с. 189].

Вступление в должность верных таможенников сопровождалось определенной процедурой, на первом этапе которой они в присутствии избирателей приносили присягу в том, что будут старательно и бескорыстно собирать таможенную и кабацкую прибыль, не ссужать никому таможенные и кабацкие доходы, не давать «воеводам и приказным людям в почесть и в посул денег из кабака, вина и меду и от медвяных ставок воску и иного ничего» [4, с. 246].

Так как процедура принесения присяги в те времена сопровождалась целованием креста, присягнувшие лица получили название целовальников, а сам текст присяги -крестоприводной записи. В сохранившемся тексте такой присяги, датируемом серединой XVII в., содержится обещание верных таможенников таможенным сбором «не корыстоваться, на свои расходы и на торговлю государевых денег себе не имать и никому не давать, лишних денег не сбирать». Особо подчеркивалось обещание отказаться от ведения собственного дела на период несения верной службы: «за своими промыслы и за торгом не ходить, а быть беспрестанно у таможенного и кабацкого сбора» [15, с. 185]. Из этого видно, что верная служба была достаточно обременительной повинностью, особенно исходя из того, что она не оплачивалась государством.

На втором этапе вступления в должность верные таможенники знакомились с содержанием уставной таможенной грамоты своей таможни, о чем делалась соответствующая ежегодная приписка к ее тексту.

На третьем этапе новые верные таможенники принимали у смененных имущество таможни. Из доношения воеводы в курирующий приказ можно узнать, как это происходило: «…велел новому голове и целовальникам о сборе нашей великого государя таможенной казны отдать уставную грамоту и с нового торгового устава список, и иные указные памяти, и терези, и гири, и весчий контарь, и пятенные трубки, и хлебные меры, и таможенную избу со всяким заводом – все налицо, и в том им меж себя велел расписаться» [15, с. 190].

При осуществлении своих служебных полномочий верные служители таможен имели определенный объем прав, обязанностей и ответственности, что свидетельствовало о качественно новом уровне организации управления в указанный период. Эти три статусные характеристики имели формальное закрепление в нормативных актах, принимавшихся в сфере таможенного дела, прежде всего в уставных таможенных грамотах.

Общий срок исполнения обязанностей таможенных служителей при верном способе укомплектования таможен составлял один год, причем в XVI в. дата вступления верных таможенников в должность могла варьироваться [3, с. 28-34], но постепенно к XVII в. повсеместно утвердился срок с 1 сентября одного года по 1 сентября следующего (т. е. один календарный год по сентябрьскому стилю). В особом режиме функционировали таможни ярмарок, особенно ярмарок сезонного характера. Такой ярмаркой, в частности, была Архангельская, в единственном морском порту России конца XVI – XVII вв. Таможня здесь функционировала лишь несколько месяцев в году в период навигации – с мая по сентябрь.

Первоначально (в 1550-1560-е гг.) все верные таможенники относились к категории целовальников, несколько позже появляется вторая верная должность – таможенный голова. Одно из первых упоминаний об этой должности сохранилось в тексте «Уставной грамоте таможенной пошлины опричной Торговой стороны Великого Новгорода», принятой 17 марта 1571 г. В ней предписывалось «в государевой опричнине на Торговой стороне брати тамгу и все таможенные пошлины гостям и купцам московским и новгородским на государя царя на веру, в котором году кого в головы боярин и новгородский наместник. выберут» [3, с. 17]. Из этой цитаты видно, что таможенный голова назначался администрацией, изначально он не зависел от посада, а потому мог принадлежать как к новгородскому купечеству, так и московскому. А.И. Шемякин считает, что «по царскому повелению наиболее видные гости делили между собой очередность казенных служб на несколько лет вперед, неукоснительно ее соблюдая» [15, с. 79]. Именно из их числа царским указом назначались таможенные головы в крупнейших торговых городах России -Москве, Архангельске, Астрахани, Казани, Нижнем Новгороде.

Постепенно сложилась практика присылки на важнейшие торги таможенных голов из других мест, что должно было предотвратить злоупотребления, в частности, сговоры целовальников с местным купечеством. Так, в 1623 г. в Псков в качестве таможенных голов таможни и кабацкого двора от Новгородской чети были направлены «муромцы посадские люди Макарий Веневетинов да Савва Дубенский». Так как новые таможенные головы в Пскове были иногородними, местной администрации предписывалось «дворы таможенному и кабацкому головам дати добрые, близко таможни, гостиного и денежного дворов и кабаков, чтоб им, будучи в стоянье у нашего дела, в дворовом стояньи нужи не было» [1, т. 3. с. 203, 205].

Таможенные головы контролировали деятельность целовальников, однако могли быть привлечены к ответственности за недобор пошлин наравне с ними.

Наиболее важные таможни возглавляли не простые купцы, а представители элиты купеческого сословия – гости. В отличие от других торговцев гости заключали крупные оптовые сделки, лишь они имели право вести торговые операции с иностранцами. Гости отличались от остального посадского населения не только объемами торговли, но и образом жизни. По сведениям

В.Б. Перхавко, в Московском государстве существовала практика приглашения гостей на парадные обеды к патриарху и царю (в частности, в период правления царя Михаила Романова и патриарха Филарета) [11, с. 190].

Именно поэтому, если таможню возглавлял представитель корпорации гостей, в официальных документах он фигурировал как гость, а не таможенный голова. Статья 1 Новоторгового устава (1667 г.) прямо закрепляла правило назначения гостей на высшие должности таможенных служителей в верных таможнях – «на Двине у Архангельского города в таможне быти на яр-манке гостю со товарищи», причем, как следует из контекста ст. 8, гость являлся представителем московского купечества [12, т. I, №408, с. 679]. Большую таможню в Москве также традиционно возглавлял гость.

Б.Н. Флоря, изучая социальную принадлежность служителей таможен, делает вывод, что большинство таможенных голов-иногородцев было представителями привилегированных купеческих корпораций Москвы – гостей, гостиной сотни, сурожан: «Нельзя считать случайным, что, вероятно, довольно значительная группа таможенных голов принадлежала к верхушке столичного купечества. Это были представители того же социального слоя, которые в первой половине XVI в. сотрудничали с правительством при взятии откупов. Предоставленные гостям и членам других купеческих организаций особые права и привилегии, выделявшие их из остального посадского населения страны, были связаны с необходимостью нести определенную “службы” в пользу государства, причем едва ли не главной из них была как раз служба в финансовом аппарате» [13 с. 344].

Вместе с тем на менее значимых торгах таможенными головами становились представители местного купечества, а иногда служилые и даже простые посадские люди. В.Н. Глазьев отмечает, что в Воронежской таможне в 1640-1670-е гг. таможенными головами были «сыны боярские», что, по его мнению, объяснялось слабостью местного посада [4, с. 246]. Можно утверждать, что социальная принадлежность голов и целовальников зависела от многих факторов – объема товарооборота, близости к традиционным торговым центрам, времени основания конкретного населенного пункта, социального состава населения города и близлежащих территорий и т.п.

Верная служба в таможнях была серьезным испытанием не только потому, что таможенники осуществляли свои обязанности безвозмездно, не ведя в период службы свой собственный промысел, но и потому, что верные таможенники были материально ответственны за сбор пошлин. Уже в одной из первых таможенных грамот, датированной 1571 г., говорится, что «недобор таможенных пошлин, что у них перед прежними годы в недоборе будет, велит государь на них же взять вдвое» [3, с. 27]. Грамота, выданная спустя сто лет после цитированной, проводит похожую мысль: «А таможенным головам и целовальникам впредь таможенные пошлины велеть сбирать перед настоящими годами с прибылью, чтоб в таможенных сборах великого государя казне было многое пополнение. А дворы их и животы и промыслы взяты будут в платеж недобранных таможенных денег» [12, т. II, №679, с. 92]. В случае отсутствия у верных таможенников необходимых средств к ним применялась болезненная процедура правежа, известная со времен монголо-татар: поставленного на правеж несостоятельного должника в течение одного месяца ежедневно били палкой по икрам ног. Такая перспектива, безусловно, пугала верных таможенников, почему постоянной практикой было негласное завышение таможенных платежей. Фактически само государство своей жесткой репрессивной политикой толкало их на злоупотребления.

По мнению И.Д. Беляева, исследователя традиций самоуправления в российской общественной жизни, «выборные только ждали себе разорения, царской опалы и отнятия имущества на государя в случае недоборов; а посему не столько заботились о выгодах избравшего их общества, сколько о том, чтобы самим не попасть в беду и не лишиться собственного имущества» [2, с. 126].

В правление царя Алексея Михайловича была сделана попытка создать и позитивный стимул к добросовестному исполнению обязанностей – отличившихся таможенных служителей начали жаловать царскими подарками. Г.К. Котошихин писал: «А который человек гость и торговый человек, будучи в головстве в таможне и у иных сборов в котором году год перед годом казны соберет больше, и им за ту службу от царя бывает похвала, и бывает им жалованье, по кубку или по ковшу серебряному, да по сукну, да по камке; а товарищам их целовальникам по ковшу же серебряному, да по сукну и по тафте, смотря по прибыли и человеку» [10, с. 164].

А.И. Шемякин приводит текст памяти постельничему Г.И. Головкину о пожаловании ярославского таможенного головы Степана Куимова «за прибор таможенных пошлин» в 1689 г. «государского жалованья камки кармазину десять аршин» [15, с. 201].

Некоторые из царских подарков можно увидеть и сегодня. Например, в Оружейной палате Московского Кремля хранятся серебряные ковши, пожалованные гостю Ивану Гурьеву за службу в Московской таможне в 1676 г., члену Гостиной сотни Филату Хлебникову за прибыль при сборе кабацких и таможенных денег в Перми, Соликамске и Чердыни в 1698 г. На этих ковшах выгравированы соответствующие надписи [11, с. 188-189]. Но само нахождение этих дорогих подарков в государственном хранилище дает основание предполагать, что пожалование носило прижизненный характер, после смерти награжденного подарок возвращался в казну. Поэтому если это награждение и стоит рассматривать в качестве поощрения, то скорее как моральное, нежели материальное. Вообще же, говоря о средствах стимулирования добросовестной службы в верных таможнях, нужно отметить, что репрессивные методы явно преобладали. В одной из царских грамот XVII в. было записано: «А головам и целовальникам за их воровство быть в смертной казни без всякой пощады, а кто таких воров к тому делу выберут, тем выборным людям учинено будет наказание по розысканию» [15, с. 191].

Таким образом, в Московском централизованном государстве во второй половине XVI в. впервые появилась таможенная служба как особый вид государственной деятельности. В тот период она осуществлялась на безвозмездной основе как одна из повинностей посадского населения. К ее практическому осуществлению привлекалось не все посадское население, а прежде всего его верхушка, так как к кандидатам предъявлялись достаточно жесткие требования. Изначально формулировались определенные требования – кандидаты на занятие должностей верных таможенников должны были быть «добронравны», «не склонны к питию», честны. Помимо этого, они должны были обладать определенным имущественным состоянием, которое дало бы им возможность целый год служить на безвозмездной основе, а, в случае недобора платежей, возместить этим имуществом недоимку. Поэтому при отборе кандидатов приоритет отдавался представителям купечества, в отдельных случаях исключительно представителям корпорации гостей. Первоначально на должности могли назначаться как грамотные, так и неграмотные жители посадов, но по мере роста делопроизводства требование грамотности в крупных таможнях становится обязательным.

Введение верного способа укомплектования таможен позволило государству создать альтернативу откупным таможням, которые функционировали без прямого государственного контроля. Это дает основание говорить о зарождении в Московском централизованном государстве таможенной службы как службы государственной. Верные таможенники по своему положению фактически уже являлись чиновниками низшего звена финансового управления.

Библиографический список

1. Акты Археографической экспедиции. (Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией Академии наук): В 4 т. СПб., 1836-1838. Т. 1: 1294-1598. 1838.

2. Беляев И.Д. Судьба земщины и имперского начала на Руси. М., 2008. 168 с.

3. Великий Новгород во второй половине XVI в.: сб. док. / сост. К.В. Баранов. СПб.: Дм. Буланин, 2001. 275 с.

4. Глазьев В.Н. Таможенные и кабацкие головы Воронежа в XVII в. // Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI-XVIII вв. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2001. С. 243-248.

5. Голомбиевский А.А., Ардашев Н.Н. Приказные, земские, таможенные, губные, судовые избы Московского государства Вып. 1. М., 1909. 86 с.

6. Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. Уезд Московского государства. СПб.: Печатня В. Головина, 1868. 384 с.

7. Захаров В.Н. Таможенные учреждения в России в XVII в. // Гос. учреждения России XVII-XVIII вв. / под ред. Н.Б. Голиковой. М.: Изд-во МГУ, 1991. С. 49-76.

8. Зимин А.А. К изучению таможенной реформы сер. XVI в. // Истор. архив. М., 1961. Вып. 6. С. 130-143.

9. Копанев А.И. Новгородские таможенные целовальники 70-80 гг. XVI в. // Тр. Ле-нингр. отд-ния Ин-та истории СССР АН СССР. Л.: Изд-во АН СССР, 1971. Вып. 12. С. 142-151.

10. Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича М.: РОС-СПЭН, 2000. 272 с. (Русская историческая библиотека).

11. Перхавко В.Б. История русского купечества. М.: Вече, 2008. С. 190.

12. Полное собрание законов Российской Империи: в 48 т. СПб., Т. I: 1649-1675; Т. II: 1676-1688. 1830.

13. Флоря Б.Н. Сбор торговых пошлин и посадское население в русском государстве (к. XV – нач. XVII вв.) // Исторические записки. М.: Наука, 1990. Вып. 118. С. 330-350.

14. Хорошкевич А.Л. Персонал и доходы таможен по реформе середины XVI в. //Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI-XVIII вв. СПб., 2001. С. 230-232.

15. Шемякин А.И. История таможенного дела в России и Ярославский край. Ярославль: Александр Рутман, 2000. 254 с.